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◇ 作家：广州银行金融商场部来回员 徐茁
广州银行金融商场部司理 芮安卿
◇ 本文原载《债券》2025年2月刊
摘 要
本文梳理了专项债支执养老产业的计谋，分析其刊行近况及特征，指出专项债支执养老产业存在的不及。针对问题，本文淡薄了加多养老类专项债刊行范围、拓宽养老类专项债投向界限、完善养老类专项债信息线路机制等建议，为顶住东说念主口老龄化挑战、完善养老服务体系提供计谋参考。
环节词
专项债 待业金融 养老产业 银发经济 计谋协同
2023年10月召开的中央金融使命会议淡薄，为了提供高质地金融服务，金融系统要效率作念好科技金融、绿色金融、普惠金融、待业金融、数字金融“五篇大著作”，为金融从业者指明了使命主义。2024年12月召开的中央经济使命会议要求积极发展银发经济。同月，中国东说念主民银行等九部门鸠合发布《对于金融支执中国式养老劳动 服务银发经济高质地发展的带领意见》，从五方面淡薄16项要点举措，全力作念好待业金融大著作，助力银发经济高质地发展，其中明确指出“拓展多元化资金开端渠说念”。债券商场动作进犯的融资渠说念，在支执养老产业方面远景万里。
支执养老产业的债券品种以企业债与所在政府专项债（以下简称“专项债”）为主。企业债对养老产业的支执聚集在2021年之前，专项债聚集在2020年之后。专项债因其期限与养老产业匹配度更高、融资成本更低，成为债券商场支执养老产业的主要力量。尽管计谋对专项债投向养老产业的支执力度不休加大，但现在专项债对养老产业的支执仍显不及。因此，有必要进一步见识宏不雅计谋的协同效应，以增强专项债对养老产业的带动作用。
既有研究多从宏不雅层面探讨养老产业融资坚苦，聚焦社会本钱参与不及（董克用等，2016）或财政补贴机制遐想（高珂等，2022），对专项债的实践分析较为薄弱。比年来，部分学者启动热心专项债与养老产业的不竭，但多以计谋解读为主（张明等，2024），对刊行数据、收益模子及计谋协同的研究较少。国外层面，日本以“政府财政+保障缴费”融资模式支执养老产业，德国以市政债券支执奢睿养老并引入政府和社会本钱协作（PPP）模式，其教养标明专项债镶嵌多元化收益机制有助于养老产业的良性发展。基于上述研究，本文以我国专项债计谋演进与养老产业需求为切入点，浅析专项债助力养老产业发展的近况、问题及建议，探索破解养老产业融资敛迹的更始旅途。
专项债支执养老产业的计谋梳理
（一）预算法矫正为刊行养老类专项债奠定基础
2014年预算法矫正，经国务院批准的省、自治区、直辖市可通过刊行所在政府债券的样式举借款务、筹措资金，自此所在政府债券商场进入新阶段。2015年财政部印发《专项债预算处理办法与刊行处理暂行办法》，完善了专项债刊行的基本轨制办法，但未进一步明确专项债的投向界限。此阶段新增长的专项借主要为地盘储备专项债，异日可通过各项计谋招引召募资金流向。
（二）将“养老等民生服务”动作专项债要点使用范围
2019年9月召开的国务院常务会议明确将“养老等民生服务”动作专项债要点使用范围。会议淡薄扩大专项债的要点使用范围，主要包含交通类基础方法、动力类名目、民生类服务等，其中民生类服务提到养老，体现了专项债处理与用途不休细化、逼近民生的特色，为专项债支执养老产业提供了依据。把柄本次会议，专项债可动作名目本钱金投向要紧基础方法界限，对于单个项筹划本钱金比例无敛迹，以省份为单元用于名目本钱金的范围占专项债总范围最高可达20%足下，故意于各省份把柄专项债项筹划践诺情况纯真分派，但该阶段并未明确将养老产业纳入专项债动作名目本钱金的支执范围。
（三）将“养老托育”纳入名目本钱金使用范围
2024年12月，国务院办公厅发布的《对于优化完善专项债处理机制的意见》（以下简称《意见》）明确将“养老托育”纳入名目本钱金使用范围，进一步加大了所在政府债对养老产业的支执力度。《意见》明确将“养老托育”纳入“正面清单”，且以省份为单元，专项债动作名目本钱金的上限提高至30%。
跟着东说念主口老龄化的发展，专项债关联计谋对养老产业的支执力度不休加大，一系列计谋徐徐拓宽了专项债支执养老产业的旅途。
专项债支执养老产业的近况及特征
2020年财政部发布《对于加速专项债发诈骗用连系使命的奉告》（财预〔2020〕94号），明确专项债支执七大界限。2022年财政部发布《2022年上半年中国财政计谋扩张情况敷陈》，支执界限扩大到了9项，底下细分为多个小界限，如“民生服务”界限下有“民生服务—养老”界限。同期，非民生服务专项债亦会有部分资金投向养老界限。本文按照万得（Wind）数据分类，将投向包含“养老”的专项债，称为养老类专项债。该类专项债具有以下特征。
（一）分类主题丰富
把柄Wind数据，2015—2024年养老类专项债数目达666只。其中，市政和产业园区基础方法专项债、民生服务专项债、交通基础方法专项债、农林水利专项债名次靠前，占刊行只数的比例分别为50.8%、22.8%、5.1%、3.9%（见图1）。
（二）刊行期限较长
养老类专项债刊行期限较长，相宜养老产业前期干预大、回收周期长的特色。据Wind数据统计，2015—2024年刊行期限在10年及以下、10~20年（含20年）、20~30年（含30年）的专项债只数占总只数的比例分别为17.7%、64.4%、17.9%。具体来看，10年、15年、20年、30年这类恒久限是刊行的主流期限，占刊行只数比例为13.4%、24.0%、27.0%、14.6%，四个期限计算占比为79.0%（见图2）。
（三）刊行区域散播度较高，聚集在中东部地区
2015—2024年27个省市刊行过养老类专项债1，区域散播度较高，从刊行数目来看东部地区与中部地区占优。这与该地区经济体量更大、财政实力更强、专项债刊行只数更多连系。刊行量名次靠前的省份分别为浙江省、湖北省、山东省、广东省、河南省、江西省、湖南省，占刊行总只数的比例分别为10.1%、8.9%、8.4%、8.4%、8.0%、7.8%、5.1%（见图3）。
（四）盈亏均衡情况尚可
总体来看，养老产业名目存续时候收益对专项债本息遮掩情况较好，里面收益率尚可，杀青盈亏均衡或者微利的概率高。
以某市详尽养护院名目为例，该名目集养老服务和医疗康复为一体，策画总投资2亿元。其中专项债资金1.4亿元，名目运行期为18年，每年名目净收益3182.61万元，统统运营净收益为57286.98万元，对债券本息的遮掩倍数为2.68，可杀青名目盈亏均衡。
专项债支执养老产业存在的问题
把柄2024年民政部和寰宇老龄办发布的《2023年度国度老龄劳动发展公报》，约束2023年末，我国60岁及以上老年东说念主口范围达到2.97亿，65岁及以上老年东说念主口为2.17亿，分别占总东说念主口的21.1%和15.4%。依据鸠合国对于老龄化的分离圭表2，我国已进入中度老龄化社会，提供恰当的养老产业服务以得志不休增长的养老东说念主口需求刻辞谢缓。我国在专项债支执养老产业方面已取得长足朝上，但也存在多少问题。
（一）养老产业从专项债中赢得资金偏少
养老产业具有一定的公益性，所在政府会对机构筹谋天禀、用度、地盘等进行严格的审查，短期内难以全王人依靠商场调度，政府支执是养老产业不成或缺的一部分。诚然专项债波及养老界限的期数不少，但大部分资金仍投向基础方法设置界限，以养老产业为主要投向的专项债践诺上较少。
（二）养老类专项债投向单一
养老类专项债的投向界限以养老详尽服务中心、养老院等传统养老产业为主，投向相对单一，而养老产业包含内容粗俗。现在，养老类专项债对养老产业中老年训诲、老年东说念主平常铺张与舒适文娱等主义的干预较少。该情况或因我国老龄化程度偏快，东说念主民群众对基础性养老产业需求更大。跟着我国经济社会的不休发展，基础性养老产业难以得志东说念主民群众日益多元化的养老服务需求。
（三）养老类专项债信息线路机制有待完善
提高养老类专项债信息线路的质地，有助于提高名目运行的透明度，深切商场对养老产业的阻滞，减少因信息不合称产生的各项成本。我国养老类专项债的名目信息线路聚集在债券刊行阶段，线路信息的内容与结构尚无合资圭表。名目存续阶段中期敷陈、年度敷陈、追踪评级敷陈等信息较少。债券到期后名目追忆也很少，不利于社会公众与投资者对名目进行经济、社会效益评价。
（四）养老类专项债穷乏出奇现款流相沿
养老名目期限长，名目各异化较大，恒久筹谋存在不细则性，但现在养老类专项债还款开端主要聚集于名目收益和政府基金性收入，不利于养老名目恒久良性发展。一是诚然恒久来看养老产业名目杀青盈亏均衡概率相对较高，但我国各地经济发展情况及东说念主口结构存在较大各异，养老类专项债投向名目收益单一，部分经济发展较弱的区域名目筹谋濒临不细则性。二是《意见》进一步扩展了专项债本息的偿债开端，但财政收入承压，如2024年我国一般大家预算收入同比增长1.3%，增速有所放缓。穷乏多元化资金开端，将加大专项债偿债压力。
（五）与其他宏不雅计谋协同性存在提高空间
现时我国养老类专项债在支执养老服务体系设置中见识进犯作用，但其与财政、稳地产、促作事等宏不雅计谋的协同性仍显不及。举例，稳地产方面，2024年10月12日财政部在国新办新闻办发布会上示意，研究出台用好专项债收购存量商品房用作各地的保障性住房的关联计谋，助力房地产商场平稳发展。现在，专项债收储商品房投向养老产业空间很大，但尚存在难点，发展较为牢固。中国东说念主民银行二季度货币计谋扩张敷陈专栏《支执住房租借产业可执续发展》提到，现在一线城市租售比接近2%水平，二、三线城市为3%足下，诚然粗略基本遮掩专项债融资成本，但在实操层形貌错率照旧较低，若穷乏审慎的处理机制，容易形成资源亏欠，因而专项债收储商品房投向养老产业的得手教养不及。
计谋建议
（一）加多养老类专项债刊行范围
2024年12月9日召开的中共中央政事局会议指出，2025年要实施愈加积极的财政计谋和端正宽松的货币计谋。财政计谋方面，加多了专项债发诈骗用，扩大投向界限和用作名目本钱金范围等措施，预测专项债刊行范围将执续高潮，投向界限也会进一步扩容，为刊行专项债支执待业金融提供计谋支执，养老类专项债有望执续扩容。同期，端正宽松的货币计谋或将进一步裁汰养老类专项债融资成本，可择时加多养老类专项债刊行范围。2025年1月初，5年期、10年期及30年期专项债刊行成本已降至1.5%、1.8%及2.0%足下，较2023年头已下行超100BP，异日还有进一步着落的空间。
（二）拓宽养老类专项债投向界限
为稳当我国经济高质地发展近况与得志老年东说念主口日益多元化的养老需求，可有计划扩展养老类专项债使用范围，不竭当地践诺情况摄取多线索的养老供给体系。保障型与个性化养老居品与服务并举，除基础的平常照顾、医疗等服务，在相宜收益成本关联要求的前提下，发展养老类训诲、舒适文娱、居品研发等产业，以得志养老需求。饱读吹养老类专项债支执“养老+科技”名目，不竭中国养须生态特色，完善奢睿养老本事圭表，设置智能家居系统与数据平台，作念好本事更始与社区资源整合使命。
（三）完善养老类专项债信息线路机制
完善的信息线路机制是商场灵验订价的前提条目，订价体系的设置与完善依赖于信息线路的广度与深度，同期订价末端和会过各式样式如债券刊行利率向刊行东说念主响应，有助于刊行东说念主不休提高名目运行效率。应设置健全养老类专项债的信息线路机制，在养老类专项债刊行前可公布名目可行性敷陈，对名目现款流、盈利等身分作念出合理测算，存续期内按时线路名目运行情况。如名目出现要紧事项，实时公示关联情况，债券到期后对名目运行进行追忆，增强与商场的疏通，提高商场参与者对养老类专项债与养老产业的贯通，减少因信息不合称产生的各项成本。
（四）见识专项债引颈作用，引入多渠说念资金支执养老产业
模仿国外教养，引入多渠说念资金支执养老产业。一是探索设置“专项债+恒久照顾保障”联动机制。日本自2000年《介护保障法》实施以来，形成了“政府财政+保障缴费”的融资模式，推动恒久照顾保障试点地区与专项债名目绑定，将保障基金支付比例纳入收益测算，可增强政府债券偿债智商（如设定保障遮掩债券本息的30%）。二是探索引入PPP模式，完善收益与风险分摊机制。参考德国“养老基础方法债券”与PPP模式并重的模式，通过专项债和PPP模式共同支执养老产业。举例，在慕尼黑PPP名目中，政府提供地盘并刊行专项债遮掩设置成本的70%，私营运营商投资30%并厚爱20年运营，收益按一定比例进行分红。该模式不竭大家保障与私东说念主本钱，缓解政府财政压力，提高服务效率与盈利智商。
（五）加强宏不雅计谋协同配合，鼓励专项债收储商品房投向养老产业
专项债收储商品房投向养老产业具备可行性，存在正向外部效应，可进一步提高计谋融合末端。如通过刊行专项债收购商品房，将其蜕变为养老社区或养老公寓，可促进房地产行业企稳回升、加多当地作事契机并推动养老产业健康发展，达到“促进财政、货币、产业、价钱、作事等计谋协同发力”的末端。
一是养老模式可提高商品房附加值。相较于凯旋租借的模式，将收储商品房蜕变为养老公寓的模式有助于改善名目举座收入。据连系数据，上海、北京、南京等城市的泰康养老社区在镇静运营状态下，预测讲述率镇静在约5%的水平，且跟着老年东说念主口需求的执续开释，以及税收优惠等计谋3不休出台，养老产业盈亏均衡的概率将进一步提高。
二是养老公寓“东说念主护比”4高、运营周期长，粗略创造各样性、恒久性的作事契机。由于养老公寓需要专科的照管和较高的服务圭表，需要宽绰的专科东说念主才，包括养老照顾员、医护东说念主员、养分师、神思商议师、后勤保障等，为当地不同专科布景的东说念主群提供了粗俗的作事契机。同期，相较于基建工程等阶段性名目，养老服务使命较为镇静，周期长，能为从业东说念主员提供恒久的作事契机。
注：
1.27个省市包含浙江省、湖北省、山东省、广东省、江西省、河南省、湖北省、四川省、湖南省、福建省、安徽省、江苏省、山西省、陕西省、吉林省、上海市、新疆维吾尔自治区、甘肃省、重庆市、黑龙江省、广西壮族自治区、贵州省、天津市、内蒙古自治区、云南省、海南省、辽宁省。
2．把柄鸠合国老龄化分离圭表，65岁及以上老年东说念主口占比特出7%，称之为老龄化社会；特出14%，为中度老龄化；特出21%，则为重度老龄化。
3．举例，2024年12月25日通过的《中华东说念主民共和国升值税法》，明确指出养老机构提供的育养服务可免征升值税。
4．老东说念主与践诺在岗照顾东说念主员的比例，具体来说，是指老东说念主数目与每个班次践诺照顾老东说念主的照顾员数目的比例。
参考文件
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包袱剪辑：赵念念远